Magiczny trójkąt

Demokracja oddolna w Polsce

 Demokracja oddolna – do niedawna nieznane zjawisko w naszych warunkach politycznych – staje się w Polsce popularna. Kolejne ugrupowania polityczne, np. Kukiz15/ PSL, 1Polska czy Jedność Narodu wprowadziły do swoich programów przedwyborczych instrumenty oddolnego sterowania państwem. Czy politycy wiedzą, co w ogóle propagują i na jakich podstawach prawnych się opierają? I czy obywatel rozumie poli­tyków i jest w stanie „kupić” od nich te nowe idee procesu decyzyjnego w Polsce?

1. Referendum

 

Wprowadzenie elementów oddolnej demokracji w naszym kraju wydaje się bardzo proste – wszystko leży w zasięgu ręki. Przyjrzyjmy się, jakby to mogło – jak i powinno – wyglądać w przyszłości. Punktem wyjścia dla wprowadzenia instrumentów rzeczywistej demokracji oddolnej w Polsce jest słynny art. 4 Konstytucji RP, który mówi, że Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Użyte słowo „bezpośrednio” ma tutaj kolosalne znaczenie, bowiem sugeruje oddolne współrządzenie państwem – przez obywateli dla obywateli.

Najważniejszym elementem demokracji bezpośredniej, a więc takiego typu ustroju de­mokratycznego, w którym obywatele współuczestniczą w podejmowaniu ważnych de­cyzji, jest referendum, czyli głosowanie ogólnokrajowe lub lokalne. Referendum jest narzędziem kontroli władzy, kształtowania ustroju i wyrazem woli społeczeństwa. Konstytucja z 1997 roku przewiduje, co prawda, przeprowadzenie referendum, lecz nie na wniosek obywateli, co byłoby na wskroś normalne, lecz Sejmu bądź prezydenta za zgodą Senatu. Powstaje więc niejasna sytuacja, bowiem tego rodzaju referendum nie ma nic wspólnego z demokracją oddolną, wywodzącą się od obywateli, a więc od faktycznego suwerena polskiego państwa.

Aby mogło dojść do referendum (Art. 125), inicjatywa zmiany winna wyjść od społeczeństwa, które zna najlepiej swoje problemy.

Podkreślam, że referendum jest najważniejszą formą demokracji bezpośredniej, w której społeczeństwo decyduje w ważnych dla państwa sprawach. Aby w ogóle mogło do niego dojść, potrzebne jest zainicjowanie przez społeczeństwo określonych zmian ustawowych bądź konstytucyjnych. Bo przecież, jak wielu politykom się wydaje, do re­ferendum nie dochodzi ot, tak sobie. Formami inicjującymi głosowanie powszechne są proponowane przeze mnie weto obywatelskie (szczebel ustawy) oraz inicjatywa obywatelska (szczebel konstytucji). Są to instrumenty demokracji bezpośredniej, których następstwem jest i musi być bezprogowe i wiążące referendum.

Taka nowa konstelacja polityczna spowoduje przeniesienie decyzyjnego środka ciężkości z organów partyjno-państwowych w kierunku społeczeństwa obywatelskiego.

Konstytucja i ustawa o referendum ogólnokrajowym wyróżniają trzy rodzaje referendum ogólnokrajowego:

• referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125),
• referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji narodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90),
• referendum w sprawie przyjęcia ustawy zmieniającej Konstytucję RP (art. 235).

Dwa ostatnie mają charakter skonkretyzowany, gdyż dotyczą uchwalonej już przez Sejm i Senat sprawy. Spore wątpliwości budzi sformułowanie „w sprawach o szczególnym znaczeniu” (art. 125). Przedmiotem tego referendum mogą stać się sprawy jedynie o charakterze ogólnym, które nie zastępują działań właściwych organów państwowych, lecz konkretyzują późniejszą treść rozwiązań podejmowanych przez odpowiednie organy. Oznacza to, że przedmiotem tego głosowania nie może być jakakolwiek kwestia już wcześniej uregulowana. Krótko mówiąc, nie można w ramach referendum zmienić ustawy – prawo jest „święte i nienaruszalne”, nawet jakby nie miało sensu i było przestarzałe.

Poza tym instrument referendum, zgodnie z Konstytucją, jest fakultatywny – referendum można przeprowadzić, ale nie jest to konieczne. Oczywiście, obywatele nie mają na to żadnego wpływu. Wszystko zależy od dobrej woli polityków.

Zapisy konstytucyjne dotyczące referendum w Polsce nie mają nic wspólnego z ideą demokracji oddolnej – przez obywateli dla obywateli.

 Po pierwsze, chyba nikt w Polsce nie potrafi jednoznacznie zdefiniować „spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa”.

Po drugie, referendum inicjowane może być tylko przez Sejm albo Prezydenta za zgodą Senatu. Uchwała referendalna jest podejmowana w Sejmie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest to więc bariera praktycznie „nie do przejścia” – dlatego odwołanie się do instrumentu referendum na poziomie ogólnokrajowym pozostaje fikcją.

Po trzecie, referendum jest tylko wówczas wiążące, jeżeli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Ustalanie progu procentowego ogranicza demokratyczne podjęcie decyzji. Wiadomo przecież, że ktoś, kto nie idzie do urny, również głosuje, tylko, że pasywnie.

Aby umożliwić suwerenowi, czyli społeczeństwu polskiemu, efektywny udział w sprawowaniu władzy, należałoby zmienić art. 90, 125 i 235 aktualnej konstytucji, które – mówiąc otwarcie – w obecnej formie nie spełniają żadnych norm demokracji bezpośredniej i nie „oddają” władzy społeczeństwu.

Podkreślam, że polska ustawa zasadnicza nie przewiduje instytucji referendum obligatoryjnego/obowiązkowego. I to jest wielki błąd. Wymienione uprzednio artykuły (art. 90 i 235) wymagają zmiany. Nowy artykuł konstytucji powinien dodatkowo zostać uzu­pełniony zapisem obligującym władze państwowe do przeprowadzenia referendum w sprawach, które są uznane za pilne, a które nie mają podstaw konstytucyjnych (patrz art. 125). Dodatkowo artykuł ten powinien uwzględnić wolę społeczeństwa wyrażającą się w ramach inicjatywy obywatelskiej w sprawie zmiany konstytucji i weta obywatelskiego w sprawie zmiany ustawy, jako drogi w celu przeprowadzenia referendum.

2. Inicjatywa obywatelska

Powyżej opisałem funkcjonowanie referendum – najważniejszego instrumentu w demokracji oddolnej. Ale jak wiadomo, referendum nie bierze się „z powietrza”. Ktoś i w jakiś sposób musi głosowanie powszechne zainicjować. Takimi instrumentami są weto i inicjatywa obywatelska, które są wyrazem woli społeczeństwa/suwerena. Ruchy oby­watelskie i partie polityczne zaczynają powoli dostrzegać istotę demokracji oddolnej i potrzebę wprowadzenia jej instrumentów w Polsce, niemniej jednak nie opisują w swoich programach zasad jej funkcjonowania.

Na czym polega inicjatywa obywatelska?

Inicjatywa obywatelska to narzędzie polityczne dające obywatelom oraz ugrupowaniom społecznym i politycznym prawo inicjowania zmiany konstytucji, a tym samym kreowania prawa. W poszczególnych krajach istnieją zasadnicze różnice w praktyce jej  stosowania. W Szwajcarii przedmiotem inicjatywy obywatelskiej może być całkowita lub częściowa zmiana konstytucji, zaproponowana przez ustaloną liczbę obywateli uprawnionych do głosowania (100 tys.), którzy w ciągu ustalonego okresu czasu (18 miesięcy) zbiorą wymagane podpisy. Mogą oni wystąpić o wprowadzenie poprawek albo uchylenie zapisów już funkcjonujących aktów prawnych, lub nawet zaproponować nowe rozwiązania. Inicjatywa może dotyczyć zarówno rozwiązań szczegółowych, jak i ogólnych. Warto zaznaczyć, że każda inicjatywa, która uzyska wymaganą liczbę głosów poparcia, musi prowadzić do głosowania na drodze referendum.

W Polsce od lipca 1999 roku obowiązuje ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Niestety zawiera ona cały szereg przepisów, które w praktyce bardzo ograniczają możliwość praktycznego jej zastosowania jako skutecznego in­strumentu oddolnego wpływania obywateli na kształt polskiego prawodawstwa.

W odróżnieniu od Szwajcarii, forma inicjatywy obywatelskiej funkcjonuje w Polsce na poziomie zmiany ustawy, a nie konstytucji. Inicjatywa ustawodawcza oznacza prawo wniesienia projektu ustawy, czyli zaproponowania nowego rozwiązania kwestii dotych­czas nieporuszanych ustawowo lub tzw. nowelizacji istniejącego aktu prawnego, a tym samym rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Ciekawe jest jednak, że zgodnie z Konstytucją RP (art. 118) prawo inicjatywy ustawodawczej przynależy przede wszystkim:

– Prezydentowi RP,

– Radzie Ministrów,

– posłom (grupa 15 posłów lub komisja sejmowa),

– Senatowi (jako cała izba).

Polscy obywatele posiadają również prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod pro­jektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu (art. 118, ust. 2 Konstytucji RP). Należy dodać, że podczas wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej, oprócz projektu ustawy, należy dostarczyć również dokument zawierający skutki finansowe jej wykonania.

Warto podkreślić, iż inicjatywa ustawodawcza jest w pewien sposób ograniczona, tj. istnieją takie projekty, które może wnieść wyłącznie ściśle określony podmiot. Najlepszy przykład stanowi tutaj projekt ustawy budżetowej, który może zostać wniesiony tylko przez Radę Ministrów (art. 221 Konstytucji RP). Kolejnym ograniczeniem jest projekt ustawy o zmianie konstytucji; w jej przypadku inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji RP).

Nawet jeśli inicjatywa wychodzi od obywateli, to tracą oni kontrolę nad ich własnym pomysłem i przejmują rolę biernego obserwatora, bowiem ostateczna decyzja podejmowana jest w Sejmie. Polska inicjatywa ma więc de facto charakter petycji obywateli do rządzących polityków.

Wynika z tego, że polscy obywatele nie posiadają nawet teoretycznej możliwości doprowadzenia oddolnie do zmiany konstytucji.

Logicznie rzecz biorąc, każda inicjatywa obywatelska powinna zostać przegłosowana w referendum ogólnokrajowym. Dopiero wówczas można by mówić o rzeczywistym i owocnym współdecydowaniu obywateli w polskim procesie polityczno-decyzyjnym.

W Polsce decyzje podejmowane są jednak ostatecznie w partyjnym Sejmie.

Inicjatywa obywatelska, jako narzędzie demokracji oddolnej, powinna mieć charakter kreujący i innowacyjny. Jako instrument oddolny winna wyrastać ze społeczeństwa, a jej rezultatem powinno być bezprogowe i wiążące referendum, gdzie społeczeństwo miałoby ostateczny głos decyzyjny.

 Za cel inicjatywy uznać trzeba wprowadzenie zmian lub uzupełnienie zapisów w konstytucji. Oznacza to, że proces ten nie może prowadzić bezpośrednio jedynie do zmiany danej ustawy lub rozporządzenia. Tak więc pozytywne przegłosowanie danej inicjatywy w referendum zawsze powinno prowadzić do nowego bądź modyfikacji już istniejącego zapisu w konstytucji. W Polsce niestety oddolna de­mokracja kończy się na zebraniu podpisów grupy 100 tysięcy obywateli.

Należy również na nowo określić ilość zbieranych podpisów w ramach inicjatywy obywatelskiej i czas ich zbierania. Wydaje się, że realistyczna liczba to 500 tys., a okres ich zebrania powinien wynosić – porównywalnie ze Szwajcarią – 18 miesięcy. Jest to potrzebny czas na to, aby przeprowadzić akcję agitacyjną w różnych środowiskach społecznych i politycznych.

Niestety, wielu polityków w Polsce nie docenia albo nie rozumie istoty inicjatywy obywatelskiej – są tacy, którzy propagują w swoich programach jedynie referendum i nie zastanawiają się, jak w ogóle ma dojść do tego powszechnego głosowania. Inni natomiast ciągle jeszcze nie doceniają roli obywatela/suwerena w swoich programach przedwyborczych. A szkoda…

3. Weto obywatelskie

Weto obywatelskie to nic innego jak wyrażenie sprzeciwu wobec rozwiązań ist­niejących w obowiązującym systemie prawa. Zamiast wychodzić na ulicę, organizować marsze i demonstrować, obywatele maja w swoim ręku narzędzie, które umożliwia im zawetowanie każdej ustawy.

Tak jest przynajmniej w Szwajcarii – inaczej jest natomiast w Polsce. Tu partie polity­czne robią wszystko, by zdobyć jak najwięcej tzw. władzy i rządzić, ignorując nie tylko swoich politycznych przeciwników, ale także ogół obywateli. Rządzić w imię swoich oligarchicznych, partyjnych interesów, bez bieżącego udziału społeczeństwa. Rządzić wykorzystując do tego uchwalane przez siebie prawo. Polacy mogą przeciwko temu protestować jedynie na ulicach. Hałaśliwie, ale nieskutecznie. A przecież powinni mieć możliwość zaprotestowania przeciwko uchwalanym przez rządzących ustawom przy urnach wyborczych, wykorzystując do tego polityczne narzędzie, jakim jest weto obywatelskie. W Polsce, podobnie jak i w innych krajach, w których panuje demokracja pośrednia/parlamentarna, forma weta obywatelskiego jest nieznana. A to wielka szkoda, bo byłoby ono z pewnością nowatorskim i skutecznym instrumentem mającym realny wpływ na polski krajobraz polityczny, zdominowany przez ugrupowania partyjno-elitarne.

Porównując liczbę ludności w Polsce i w Szwajcarii, w naszym kraju weto obywatelskie winno zostać przeprowadzone na żądanie, powiedzmy, 250 tys. obywateli uprawnionych do głosowania w ciągu jednego roku. Taki elektorat mógłby zażądać poddania pod głosowanie ogólnokrajowe istniejącą już i obowiązującą ustawę.

Wynik głosowania (za albo przeciw) byłby wówczas decydujący o zmianie danej ustawy. Teoretycznie wydaje się to bardzo proste, a i w praktyce ta procedura nie jest wcale trudna do realizacji. Spójrzmy jednak na opisane zjawisko z innej strony. Weto obywatelskie nie musi być stosowane „na co dzień”. Ale dla rządzących istnieje zawsze zagrożenie użycia tego instrumentu przez obywateli. Sama świadomość tego fak­tu spowoduje, że głosowania nad ustawami w parlamencie będą ostrożniejsze, bowiem parlamentarzyści i stojące za nimi partie i ugrupowania polityczne będą musiały się liczyć z niezadowoleniem społeczeństwa lub różnych grup interesów i ich ewentualną reakcją w postaci weta obywatelskiego.

Wprowadzenie zapisu o wecie obywatelskim do polskiej konstytucji byłoby z pewnością działaniem nowatorskim i dawałoby społeczeństwu obywatelskiemu ważne narzędzie kontrolne. Ludzie, zamiast narzekać, mogliby wziąć inicjatywę w swoje ręce i zebrać – w razie potrzeby – odpowiednią ilość podpisów w celu zmiany niewygodnej, złej lub chybionej ustawy. Należy podkreślić, że o tym, czy ustawa będzie zatwierdzona lub odrzucona, decydowałaby większość biorących w referendum, a jego wynik byłby prawnie wiążący dla organów decyzyjnych w Polsce.

 Należy uspokoić rządzące elity polityczne – zebranie 250 tys. podpisów nie jest łatwe i wymaga organizacji i czasu. Ale sama świadomość, że istnieje taki kontrolny nadzór społeczeństwa, spowoduje, iż ośrodki władcze będą musiały się liczyć z elektoratem.

Ale wróćmy do szarej rzeczywistości. Mamy w Polsce demokrację pośrednią, odgórną, połowiczną, oligarchiczną i elitarną. Urzędnicy rządowi zachowują się jak niekoronowani królowie, którzy posiedli prawo decydowania o tym, co dobre, a co złe w kraju i dla kraju. Jakim prawem ludzkim (a może boskim?) może urzędnik rządowy, choćby nawet był ministrem, decydować o szczęściu albo nieszczęściu polskich obywateli? Czy bezduszna i niekompetentna machina administracyjna ma prawo decydować o losach polskich rodzin?

Weto obywatelskie jest instrumentem ochronnym przeciwko takim praktykom polityków, instrument ten można zastosować w ramach demokracji oddolnej w odniesieniu do dowolnej ustawy.

W trzech punktach przedstawiłem najważniejsze narzędzia demokracji oddolnej, które nazywam magicznym trójkątem: referendum, inicjatywę obywatelską i weto obywatelskie. Ich zastosowanie w polskiej praktyce politycznej z pewnością nie wywróciłoby systemu politycznego w naszym kraju „do góry nogami”, ale mogłoby go usprawnić i przyczynić się do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W konsekwencji obywatele polscy poczuliby się prawdziwym suwerenem, współdecydującym za losy kraju i własne.

Warunkiem koniecznym wprowadzenia opisanych elementów oddolno-demokratycz­nych jest zmiana Konstytucji, co z kolei wiąże się pośrednio z nową, demokratyczną ordynacją wyborczą w Polsce.

Prof. Mirosław Matyja

Nową książkę prof. Mirosława Matyji – Specyfika i efektywność szwajcarskiego systemu demokracji bezpośredniej można zamówić w wydawnictwie Adama Marszałka: https://marszalek.com.pl/